Владимир Краснослободцев (mingitau) wrote,
Владимир Краснослободцев
mingitau

Categories:

Если и объединяться с Москвой, то как?

(Моя статья в последнем номере «Открытой газеты» о проблемах развития Московской агломерации и г. Дзержинского в ее составе).

Не секрет, что город Дзержинский существует в рамках большого скопления городов и поселков, объединяемых общим названием Московская агломерация. В этой статье я постараюсь кратко освятить мировой опыт управления крупными городскими агломерациями и указать модели управления, применимые к Московской, в т.ч. и отвечающие интересам нашего города в контексте дискуссии об объединении Москвы и Московской области.


Московская агломерация в последние 20 лет развивалась несбалансированно. Жесткая политико-административная, финансово-бюджетная граница по МКАДу, разделяла единый живой организм. Так 2/3 ее 15-миллиного населения проживает в одном городе Москва, и еще 1/3 в городах и поселках Московской области. Отсутствие системного управления Московской агломерацией привело к перенасыщению объектами торговли, складскими комплексами единственной магистрали высокой пропускной способности. Активная автомобилизация способствовала сокращению расстояния между центром и периферией агломерации. Одновременно автономное развитие и планирование сотен городов и поселков Подмосковья привело к большей фрагментации пространства, подобно мегаполисам Африки и Южной Америки.

Проблемы управления и развития «мегаполиса» и малого города в его составе не уникальны в Московской агломерации. В мире за последние 80-100 лет накоплен большой опыт планирования и управления крупнейшими агломерациями мира. В настоящее время на Земле насчитывается 30 городских агломераций с населением более 10 000 000 человек (далее по тексту «мегаполисов»), на которые приходится 8% мирового населения и 14% от суммарного мирового валового продукта. Московская агломерация находится в середине этого списка «мегаполисов» (см. табл. 1). Анализ современных форм управления крупнейшими агломерациями позволяет сделать несколько выводов:
• В мире нет примеров, чтобы границы агломерации совпадали с границами административно-территориального деления и везде (кроме Шанхая) «мегаполисы» состоят из значительного числа разных по размеру и степени самостоятельно муниципалитетов. В Шанхае – власть мэрии города и горкома Компартии Китая распространяется на весь 13-тимиллионный город и 5-тимиллионную сельскую местность, т.е. фактически реализована модель объединения Москвы и Московской области под началом мэра столицы.

Табл.1. Список крупнейших агломераций мира

название

Источник: world-gazzetteer.com; «Global city GDP rankings 2008-2025"», Pricewaterhouse Coopers.
Примечание: * название по крупнейшему/важнейшему городу;
** в т.ч. г. Москва 10,5 млн чел, г. Дзержинский – 0,05 млн. чел
• В большинстве «мегаполисов» развитых и отдельных активно развивающихся стран мира (Лондон, Париж, Нью-Йорк, Лос-Анжелес, Стамбул, Джакарта, Мумбаи) существуют надмуниципальные органы управления – Ассоциации/Агентства/Советы. Они представляют собой ассоциации муниципальных властей, крупных общественных организации и представителей крупного бизнеса и отвечают за вопросы общие для всех (долгосрочное планирование, магистральный транспорт и коммуникации, туризм, экология, рынок труда). Малые города, подобные Дзержинскому напрямую, через своих представителей в Совете/Агенстве/Ассоциации участвуют в управлении всей агломерацией.
Характерным примером может быть Southern California Association of Governments (Ассоциация властей Южной Калифорнии), которая фактически занимается управлением Большого Лос-Анжелеса. В границах города Лос-Анжелесе живет 3,9 млн из 18-ти миллионов большого Лос-Анжелеса. Ассоциация была создана в 1965 г. и в настоящее время включает 190 городов. Высшим политическим органом Ассоциации является Генеральная ассамблея, состоящая из представителей муниципалитетов, административно-распорядительным – Исполнительная дирекция, осуществляющая разного рода проекты. Темпы и объем экономики Лос-Анжелеса, в 2-3 раза превышают Московскую агломерацию, при практически равной численности населения, что является одним из подтверждений эффективности такой Ассоциации http://www.scag.ca.gov/ . Аналогичная структура существует и в Стамбульской агломерации и называется Союз муниципалитетов Мраморноморского региона (http://www.marmara.gov.tr/Default_en.htm ).
• Одновременно в развитых и развивающихся странах присутствуют внеадминистративные организации планирования всей агломерацией. Как правило, это консалтинговые частные или государственные организации, разрабатывающие программы и проекты развития всей агломерации (например: Regional Plan Association (Ассоциация регионального планирования) в Большом Нью-Йорке www.rpa.org действующая с 1922 г.!). В работе таких организаций активно участвуют муниципалитеты. Существуют также частно-государственные корпорации развития городов, которые занимается реализацией как коммерческих, так и общественно значимых проектов. К примеру, Корпорация городского и индустриального развития Махараштры (CIDCO, City and Industrial Development Corporation of Maharashtra), работающая с Большом Мумбаи с 1957 г.
К сожалению, подобная практика отсутствует в России. Интересы Дзержинского никак не представлены в стратегических документах федерального и областного уровня. Власти и население города отстранено от управления Московским столичным регионом.
• В наименее развитых странах Африки и Азии (Лагос, Хартум, Киншаса, Багдад, Карачи) планирование развития агломерации фактически отсутствует, а руководство осуществляет зачастую генерал-губернатор на всю территорию штата/провинции где расположен данный «мегаполис». В таком случае полномочий и взаимодействия у небольших городов практически нет, что приводит к периодическим «войнам» между отдельными районами «мегаполиса» за ресурсы, прежде всего воду. Что мы можем периодически наблюдать в нашем ближнем Подмосковье.
• Развитие Московской агломерации, несмотря на европейскую территориальную ее принадлежность до настоящего времени более походило на латиноамериканские «мегаполисы» - Буэнос-Айрес, Сан-Паулу, Мехико, Рио-де-Жанейро. Эти города, как и Москва, давно окружили себя поясом пригородов, которые расположены на территории соседних штатов, конфликтующих с мэрией крупнейшего города. Так, в Буэнос-Айресе только 3 млн человек живет собственно в городе Буэнос-Айрес и еще 9 млн в слившихся с ним городам провинции Ла-Плата. Как отмечают аргентинские исследователи, нескоординированное развитие городов-сателлитов выражается в разрозненном планировании систем транспорта и коммуникаций. Это приводит периодически к серьезным катаклизмам в жизни отдельных пригородов, их депрессии, в результате резкого падения стоимости недвижимости.
• В подавляющем большинстве «мегаполисов» высшее руководство крупнейшим городом избирается населением на прямых выборах. Право на демократию в столице является важнейшим достижением горожан. Так, городом Лондон сейчас руководит 463-ий мэр, практика избрания которого восходит к 1189 г.!. Назначение мэра, как в Москве, центральным правительством характерно для авторитарных стран Африки и Азии (Киншаса, Лагос, Каир, Пекин, Шанхай), аналогично и с малыми городами-пригородами.
• Сформировавшиеся системы управления и координационного развития в большинстве «мегаполисов» развитых стран были заложены еще в кон. XIX в. – нач. XX в. и постоянно эволюционируют. При этом границы муниципалитетов и соответственно зоны ответственности мэра крупнейшего города, остаются достаточно постоянными. Рост идет за счет пригородов, что приводит к всё большему совершенствованию систем межмуниципального сотрудничества. Поглощение столицей/крупнейшим городом своих пригородов практически не отмечается.


После обзора мировых практик управления мегаполисами вернемся к Московской агломерации. В конце 2010 г. стало понятно, что дальнейшее разрозненное развитие столицы и области и бесперспективно и оттого следует приветствовать желание нового правительства Москвы к объединению усилий по развитию Московской агломерации. Одновременно возникает вопрос о новой модели управления столичным мегаполисом. Наиболее распространенным вариантом называется объединение Московской области и Москвы, с включение области в состав столицы. Иной вариант предполагает увеличение Москвы за счет ближайшего Подмосковья с сохранением/ликвидацией оставшейся Московской области и присоединения ее территорий к соседним регионам РФ. Третьим распространенным вариантом называется сохранение современной ситуации с созданием координационного органа. Многочисленные исследования отечественных авторов отстаивают разные варианты развития. Приведу свое мнение по этим этому вопросу.

Объединение Москвы и Московской области – это движение по китайско-африканской модели развития столичной агломерации, когда основные полномочия управления сконцентрированы на уровне административной единицы высшего уровня (штат, города).

Заявляемые преимущества:
• Единый центр управления агломерацией. Мэрия Мегамосквы предполагается, что будет более эффективна в управлении однотипных территорий крупного города (большинство районов Москвы за пределами Третьего транспортного кольца и города ближайшего Подмосковья достаточно похожи друг на друга).
• Московские льготы для жителей Подмосковья. Объединение города с областью поддерживается жителями Подмосковья во многом благодаря мнению о распространении социальных благ и преференций, существующих в Москве на Подмосковье, прежде всего это столичные доплаты к пенсиям, к заработной плате работников сферы услуг. Статистически разница в пенсиях между Москвой и Московской областью практически отсутствует. По данным Росстата в 2009 г. средняя пенсия в столице составила 6580 руб, в Подмосковье – 6500 руб. С 2011 г. заявлено об уравнивании всех жителей регионов России в доступе к системе здравоохранение Москвы, что крайне актуально для нашего города.
Данное мнение имеет целый ряд рисков поскольку: во-первых - присоединение 7-ми миллионного населения более бедной Московской области к столичному бюджету может его обрушить, т.к. объем транспортной и коммунальной инфраструктуры на территории Подмосковья больше чем в Москве. Соответственно, следует ожидать, что доля инфраструктурная части в бюджете Мегамосквы будет больше, чем в бюджете современной столицы. Во-вторых – на достижение столичного уровня технического оснащения объектов социальной сферы Подмосковья потребуется многие годы. В-третьих – социальные блага в виде дотаций и доплат возможно выдавать жителям Московской области и без включения в состав Москвы.
Наряду с очевидным преимуществом наличия единого верхнего уровня управления агломерацией, существуют и явные недостатки этой модели:
• Исключительно большая территория и население для одного города. Более 19 млн чел и более 48 тыс. км2. Сообщение между центром и периферией составит до 4-5 часов в одну сторону, что сделает систему оказания услуг малодоступной для жителей периферийных районов. Столь по площади и людности крупного города-муниципалитета пока нет на планете Земля.
• Значительная разница между ядром города (Москвой) и периферией (городами и районами Московской области) в уровне насыщенности объектами инфраструктуры и т.д. МКАД является вполне естественной границей.
• Данная модель не может ликвидировать существующую разницу в уровне благосостояния населения и связанную с ним качество городской среды. Постепенная имущественная сегрегация происходит независимо от границ городов. Вполне, возможно, что разделение на «богатый» Запад и «бедный» Восток будет происходить интенсивней в рамках одного города, в связи с большей концентрацией бюджетно-финансовых средств в центре Москвы. В 1965 г. Москва поглотила 6 городов Подмосковья (Кунцево, Бабушкин, Измайлово и др.), центры этих городов подверглись значительной перестройке с использованием типовых зданий и ныне вообще не выделяются из общей ткани города. В данном случае Дзержинский будет еще быстрее окружаться районами бедноты и быстро растворится в большой Москве.
• Существование общности и самосознания у жителей городов и поселков Московской области. Вхождение городских округов и муниципальных районов в качестве административных районов в состав Москвы, связано с ликвидацией в них местного самоуправления, снижения финансовой и политической самостоятельности, т.е. фактическая ликвидация населенных пунктов. Если сейчас у нас есть свое телевидение, радио, праздники, ТОСы; мэр по четвергам общается в прямом эфире с населением, то в районах Москвы такая практика отсутствует. И вероятность сохранения ее в случае включения Дзержинского в состав Москвы минимальна и засыпку карьера проведут без мнения горожан.
• Понижение качества управления на уровне района. Ликвидация самостоятельности и выборности глав городов снижает мотивацию и полномочия руководителя района/префектуры по изменению ситуации, сокращает штат администраций и соответственно способствует оттоку квалифицированных кадров в Мэрию и иные органы власти. В итоге нарастает отчуждение органов власти от населения. Следует отметить, что Дзержинском завоевание местного самоуправления и реального участия горожан в изменении ситуации в городе выше, чем в московских районах, где подавлена гражданская инициатива у жителей.
• Значительная часть районов на периферии Московской области являются и будут являться аграрными и нет возможности в долгосрочной перспективе подвергнуть ее градостроительному освоению до уровня городской среды. Наличие их в границах города лишено смысла.
Модель раздела Московской области, при которой Ближнее Подмосковье входит в состав Москвы, а остальная часть Московской области переходит соседним регионам встречается в ряде крупных городов Азии. Преимущества и недостатки данной модели во многом схожи с моделью объединения города и области. Отличия заключаются в отсутствии сельской периферии с ее спецификой развития и управления.

При такой модели районы массового жилищного строительства экстенсивно выносятся на периферию Большой Москвы, что не отвечает интересам местных сообществ городов и поселков. Качество городской среды, сравнимое с районами Остоженка или Арбат, возможно добиться в рамках отдельных муниципалитетов, но в рамках одного большого города навряд ли. Периферийность со всеми ее атрибутами усилится в городах ближнего Подмосковья. В таком случае у Дзержинского многократно повышаются шансы превратиться из Города в плотнозастроенный микрорайон с социальным жильем.

Модель развития межмуниципального скоординированного развития Московской агломерации. Данная модель распространена среди крупных городов развитых стран Европы и Северной Америки, в Японии. На мой взгляд, эта модель в наибольшей мере отвечает интересам нашего города, малого города в большом «мегаполисе» и гражданского общества как такового.
Она предполагает сохранение современных политико-административных единиц и создание координационного органа управления агломерацией. Управление Московской агломерацией или Большой Москвой представляется в виде двух структур: коллегиальный политический орган - Совет Большой Москвы и административно-исполнительный орган - Администрация Большой Москвы (АБМ).
Совет Большой Москвы состоит и представителей муниципальных образований (мэры городов, главы администрацией районов), крупнейших компаний, представленных в столичном мегаполисе и федерального центра. Совет Большой Москвы осуществляет политическое управление агломерацией, утверждает документы, подготавливаемые Администрацией БМ.

Администрация Большой Москвы – постоянно действующий орган, осуществляющий полномочия, переданные муниципальными образованиями АБМ (магистральный транспорт и инженерная инфраструктура, общеагломерационные объекты социальной сферы, градостроительство, экология и пр.). Администрация Большой Москвы осуществляет разработку и выполнение документов стратегического и территориального планирования на территорию Московской агломерации.
Бюджет Большой Москвы формируется из отчислений бюджетов Москвы, Московской области, муниципалитетов Большой Москвы, федерального бюджета и взносов компаний, входящих в Совет Большой Москвы. Администрация Большой Москвы имеет проектный характер работы, управляя проектами в т.ч. и по схемам государственно-частного партнерства.
Преимущества предлагаемого модели Совета и Администрации Большой Москвы следующие:
1. Сохранение существующей системы административно-политического деления, изменение которой финансово затратный механизм, требует проведение массы референдумов, многих лет перерегистрации компаний и т.д.
2. Сохранение системы местного самоуправления в городах и поселках Московской области, как одного из достижений демократического государства. Многие из городов Большой Москвы являются действительно городами со сложившимся городским сообществом, интересами, традициями, ядрами и периферией. В.И. Доркин и его команда многие годы вели борьбу за самостоятельность Дзержинского и самостоятельность является самоценностью.
3. Сохранение разных уровней принятия решений, административных органов управления. Города и поселки Подмосковья имеют локальные специфические проблемы, отличные от рядовых районов Москвы.
4. Возможность участия крупных компаний в управлении агломерацией и привлечения инвестиций в экономику мегаполиса.
В последние недели по инициативе нового мэра Москвы С.С. Собянина был создана коллегия Правительств Москвы и Московской области, которую можно рассматривать как один из прообразов предлагаемого Совета Большой Москвы. Одновременно, данная коллегия может быть и этапом поглощения Москвой Московской области. Последние три месяца СМИ и политические лидеры активно формируют почву для обоснования такого объединения. Впрочем, выбор пути реформы управления Московской агломерацией – это выбор между демократией и авторитаризмом. Мировые города, имеющие авторитарное управление, как правило, уступают в динамике развития мегаполисам с демократическими формами управления. Автору же хочется надеяться, что необратимые решения еще не приняты и в Московской агломерации возможно создание Совета Большой Москвы, в котором и мы, жители Дзержинского сможем участвовать, на равных с москвичами условиях.

P.S. Тем, кого заинтересовала данная тема, рекомендую прочитать книгу Анвара Шаха «Система управления на местном уровне в индустриально развитых странах мира» (итоги крупного исследования Всемирного банка) (http://www.vesmirbooks.ru/books/catalog/state/1412/). Проблемы Московской агломерации в архитектурно-планировочной сфере разобраны в журнале «Проект Россия», №57 «Столица» за 2010 г. (http://prorus.ru/pr/pr.htm); в вопросах социально-экономического развития в книге «Московская область сегодня и завтра: тенденции и перспективы пространственного развития» (http://novhron.info/books/61) (Махрова, Нефедова, Трейвиш, М.: Новый хронограф, 2009). Данные издания во многом легли в основу анализа и выводов данной статьи.
Tags: Дзержинский, Москва, Московская область, градостроительство, общество
Subscribe
  • Post a new comment

    Error

    default userpic

    Your reply will be screened

    When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
    You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.
  • 2 comments