?

Log in

No account? Create an account

Previous Entry | Next Entry

(Моя статья в последнем номере «Открытой газеты» о проблемах развития Московской агломерации и г. Дзержинского в ее составе).

Не секрет, что город Дзержинский существует в рамках большого скопления городов и поселков, объединяемых общим названием Московская агломерация. В этой статье я постараюсь кратко освятить мировой опыт управления крупными городскими агломерациями и указать модели управления, применимые к Московской, в т.ч. и отвечающие интересам нашего города в контексте дискуссии об объединении Москвы и Московской области.


Московская агломерация в последние 20 лет развивалась несбалансированно. Жесткая политико-административная, финансово-бюджетная граница по МКАДу, разделяла единый живой организм. Так 2/3 ее 15-миллиного населения проживает в одном городе Москва, и еще 1/3 в городах и поселках Московской области. Отсутствие системного управления Московской агломерацией привело к перенасыщению объектами торговли, складскими комплексами единственной магистрали высокой пропускной способности. Активная автомобилизация способствовала сокращению расстояния между центром и периферией агломерации. Одновременно автономное развитие и планирование сотен городов и поселков Подмосковья привело к большей фрагментации пространства, подобно мегаполисам Африки и Южной Америки.

Проблемы управления и развития «мегаполиса» и малого города в его составе не уникальны в Московской агломерации. В мире за последние 80-100 лет накоплен большой опыт планирования и управления крупнейшими агломерациями мира. В настоящее время на Земле насчитывается 30 городских агломераций с населением более 10 000 000 человек (далее по тексту «мегаполисов»), на которые приходится 8% мирового населения и 14% от суммарного мирового валового продукта. Московская агломерация находится в середине этого списка «мегаполисов» (см. табл. 1). Анализ современных форм управления крупнейшими агломерациями позволяет сделать несколько выводов:
• В мире нет примеров, чтобы границы агломерации совпадали с границами административно-территориального деления и везде (кроме Шанхая) «мегаполисы» состоят из значительного числа разных по размеру и степени самостоятельно муниципалитетов. В Шанхае – власть мэрии города и горкома Компартии Китая распространяется на весь 13-тимиллионный город и 5-тимиллионную сельскую местность, т.е. фактически реализована модель объединения Москвы и Московской области под началом мэра столицы.

Табл.1. Список крупнейших агломераций мира

название

Источник: world-gazzetteer.com; «Global city GDP rankings 2008-2025"», Pricewaterhouse Coopers.
Примечание: * название по крупнейшему/важнейшему городу;
** в т.ч. г. Москва 10,5 млн чел, г. Дзержинский – 0,05 млн. чел
• В большинстве «мегаполисов» развитых и отдельных активно развивающихся стран мира (Лондон, Париж, Нью-Йорк, Лос-Анжелес, Стамбул, Джакарта, Мумбаи) существуют надмуниципальные органы управления – Ассоциации/Агентства/Советы. Они представляют собой ассоциации муниципальных властей, крупных общественных организации и представителей крупного бизнеса и отвечают за вопросы общие для всех (долгосрочное планирование, магистральный транспорт и коммуникации, туризм, экология, рынок труда). Малые города, подобные Дзержинскому напрямую, через своих представителей в Совете/Агенстве/Ассоциации участвуют в управлении всей агломерацией.
Характерным примером может быть Southern California Association of Governments (Ассоциация властей Южной Калифорнии), которая фактически занимается управлением Большого Лос-Анжелеса. В границах города Лос-Анжелесе живет 3,9 млн из 18-ти миллионов большого Лос-Анжелеса. Ассоциация была создана в 1965 г. и в настоящее время включает 190 городов. Высшим политическим органом Ассоциации является Генеральная ассамблея, состоящая из представителей муниципалитетов, административно-распорядительным – Исполнительная дирекция, осуществляющая разного рода проекты. Темпы и объем экономики Лос-Анжелеса, в 2-3 раза превышают Московскую агломерацию, при практически равной численности населения, что является одним из подтверждений эффективности такой Ассоциации http://www.scag.ca.gov/ . Аналогичная структура существует и в Стамбульской агломерации и называется Союз муниципалитетов Мраморноморского региона (http://www.marmara.gov.tr/Default_en.htm ).
• Одновременно в развитых и развивающихся странах присутствуют внеадминистративные организации планирования всей агломерацией. Как правило, это консалтинговые частные или государственные организации, разрабатывающие программы и проекты развития всей агломерации (например: Regional Plan Association (Ассоциация регионального планирования) в Большом Нью-Йорке www.rpa.org действующая с 1922 г.!). В работе таких организаций активно участвуют муниципалитеты. Существуют также частно-государственные корпорации развития городов, которые занимается реализацией как коммерческих, так и общественно значимых проектов. К примеру, Корпорация городского и индустриального развития Махараштры (CIDCO, City and Industrial Development Corporation of Maharashtra), работающая с Большом Мумбаи с 1957 г.
К сожалению, подобная практика отсутствует в России. Интересы Дзержинского никак не представлены в стратегических документах федерального и областного уровня. Власти и население города отстранено от управления Московским столичным регионом.
• В наименее развитых странах Африки и Азии (Лагос, Хартум, Киншаса, Багдад, Карачи) планирование развития агломерации фактически отсутствует, а руководство осуществляет зачастую генерал-губернатор на всю территорию штата/провинции где расположен данный «мегаполис». В таком случае полномочий и взаимодействия у небольших городов практически нет, что приводит к периодическим «войнам» между отдельными районами «мегаполиса» за ресурсы, прежде всего воду. Что мы можем периодически наблюдать в нашем ближнем Подмосковье.
• Развитие Московской агломерации, несмотря на европейскую территориальную ее принадлежность до настоящего времени более походило на латиноамериканские «мегаполисы» - Буэнос-Айрес, Сан-Паулу, Мехико, Рио-де-Жанейро. Эти города, как и Москва, давно окружили себя поясом пригородов, которые расположены на территории соседних штатов, конфликтующих с мэрией крупнейшего города. Так, в Буэнос-Айресе только 3 млн человек живет собственно в городе Буэнос-Айрес и еще 9 млн в слившихся с ним городам провинции Ла-Плата. Как отмечают аргентинские исследователи, нескоординированное развитие городов-сателлитов выражается в разрозненном планировании систем транспорта и коммуникаций. Это приводит периодически к серьезным катаклизмам в жизни отдельных пригородов, их депрессии, в результате резкого падения стоимости недвижимости.
• В подавляющем большинстве «мегаполисов» высшее руководство крупнейшим городом избирается населением на прямых выборах. Право на демократию в столице является важнейшим достижением горожан. Так, городом Лондон сейчас руководит 463-ий мэр, практика избрания которого восходит к 1189 г.!. Назначение мэра, как в Москве, центральным правительством характерно для авторитарных стран Африки и Азии (Киншаса, Лагос, Каир, Пекин, Шанхай), аналогично и с малыми городами-пригородами.
• Сформировавшиеся системы управления и координационного развития в большинстве «мегаполисов» развитых стран были заложены еще в кон. XIX в. – нач. XX в. и постоянно эволюционируют. При этом границы муниципалитетов и соответственно зоны ответственности мэра крупнейшего города, остаются достаточно постоянными. Рост идет за счет пригородов, что приводит к всё большему совершенствованию систем межмуниципального сотрудничества. Поглощение столицей/крупнейшим городом своих пригородов практически не отмечается.


После обзора мировых практик управления мегаполисами вернемся к Московской агломерации. В конце 2010 г. стало понятно, что дальнейшее разрозненное развитие столицы и области и бесперспективно и оттого следует приветствовать желание нового правительства Москвы к объединению усилий по развитию Московской агломерации. Одновременно возникает вопрос о новой модели управления столичным мегаполисом. Наиболее распространенным вариантом называется объединение Московской области и Москвы, с включение области в состав столицы. Иной вариант предполагает увеличение Москвы за счет ближайшего Подмосковья с сохранением/ликвидацией оставшейся Московской области и присоединения ее территорий к соседним регионам РФ. Третьим распространенным вариантом называется сохранение современной ситуации с созданием координационного органа. Многочисленные исследования отечественных авторов отстаивают разные варианты развития. Приведу свое мнение по этим этому вопросу.

Объединение Москвы и Московской области – это движение по китайско-африканской модели развития столичной агломерации, когда основные полномочия управления сконцентрированы на уровне административной единицы высшего уровня (штат, города).

Заявляемые преимущества:
• Единый центр управления агломерацией. Мэрия Мегамосквы предполагается, что будет более эффективна в управлении однотипных территорий крупного города (большинство районов Москвы за пределами Третьего транспортного кольца и города ближайшего Подмосковья достаточно похожи друг на друга).
• Московские льготы для жителей Подмосковья. Объединение города с областью поддерживается жителями Подмосковья во многом благодаря мнению о распространении социальных благ и преференций, существующих в Москве на Подмосковье, прежде всего это столичные доплаты к пенсиям, к заработной плате работников сферы услуг. Статистически разница в пенсиях между Москвой и Московской областью практически отсутствует. По данным Росстата в 2009 г. средняя пенсия в столице составила 6580 руб, в Подмосковье – 6500 руб. С 2011 г. заявлено об уравнивании всех жителей регионов России в доступе к системе здравоохранение Москвы, что крайне актуально для нашего города.
Данное мнение имеет целый ряд рисков поскольку: во-первых - присоединение 7-ми миллионного населения более бедной Московской области к столичному бюджету может его обрушить, т.к. объем транспортной и коммунальной инфраструктуры на территории Подмосковья больше чем в Москве. Соответственно, следует ожидать, что доля инфраструктурная части в бюджете Мегамосквы будет больше, чем в бюджете современной столицы. Во-вторых – на достижение столичного уровня технического оснащения объектов социальной сферы Подмосковья потребуется многие годы. В-третьих – социальные блага в виде дотаций и доплат возможно выдавать жителям Московской области и без включения в состав Москвы.
Наряду с очевидным преимуществом наличия единого верхнего уровня управления агломерацией, существуют и явные недостатки этой модели:
• Исключительно большая территория и население для одного города. Более 19 млн чел и более 48 тыс. км2. Сообщение между центром и периферией составит до 4-5 часов в одну сторону, что сделает систему оказания услуг малодоступной для жителей периферийных районов. Столь по площади и людности крупного города-муниципалитета пока нет на планете Земля.
• Значительная разница между ядром города (Москвой) и периферией (городами и районами Московской области) в уровне насыщенности объектами инфраструктуры и т.д. МКАД является вполне естественной границей.
• Данная модель не может ликвидировать существующую разницу в уровне благосостояния населения и связанную с ним качество городской среды. Постепенная имущественная сегрегация происходит независимо от границ городов. Вполне, возможно, что разделение на «богатый» Запад и «бедный» Восток будет происходить интенсивней в рамках одного города, в связи с большей концентрацией бюджетно-финансовых средств в центре Москвы. В 1965 г. Москва поглотила 6 городов Подмосковья (Кунцево, Бабушкин, Измайлово и др.), центры этих городов подверглись значительной перестройке с использованием типовых зданий и ныне вообще не выделяются из общей ткани города. В данном случае Дзержинский будет еще быстрее окружаться районами бедноты и быстро растворится в большой Москве.
• Существование общности и самосознания у жителей городов и поселков Московской области. Вхождение городских округов и муниципальных районов в качестве административных районов в состав Москвы, связано с ликвидацией в них местного самоуправления, снижения финансовой и политической самостоятельности, т.е. фактическая ликвидация населенных пунктов. Если сейчас у нас есть свое телевидение, радио, праздники, ТОСы; мэр по четвергам общается в прямом эфире с населением, то в районах Москвы такая практика отсутствует. И вероятность сохранения ее в случае включения Дзержинского в состав Москвы минимальна и засыпку карьера проведут без мнения горожан.
• Понижение качества управления на уровне района. Ликвидация самостоятельности и выборности глав городов снижает мотивацию и полномочия руководителя района/префектуры по изменению ситуации, сокращает штат администраций и соответственно способствует оттоку квалифицированных кадров в Мэрию и иные органы власти. В итоге нарастает отчуждение органов власти от населения. Следует отметить, что Дзержинском завоевание местного самоуправления и реального участия горожан в изменении ситуации в городе выше, чем в московских районах, где подавлена гражданская инициатива у жителей.
• Значительная часть районов на периферии Московской области являются и будут являться аграрными и нет возможности в долгосрочной перспективе подвергнуть ее градостроительному освоению до уровня городской среды. Наличие их в границах города лишено смысла.
Модель раздела Московской области, при которой Ближнее Подмосковье входит в состав Москвы, а остальная часть Московской области переходит соседним регионам встречается в ряде крупных городов Азии. Преимущества и недостатки данной модели во многом схожи с моделью объединения города и области. Отличия заключаются в отсутствии сельской периферии с ее спецификой развития и управления.

При такой модели районы массового жилищного строительства экстенсивно выносятся на периферию Большой Москвы, что не отвечает интересам местных сообществ городов и поселков. Качество городской среды, сравнимое с районами Остоженка или Арбат, возможно добиться в рамках отдельных муниципалитетов, но в рамках одного большого города навряд ли. Периферийность со всеми ее атрибутами усилится в городах ближнего Подмосковья. В таком случае у Дзержинского многократно повышаются шансы превратиться из Города в плотнозастроенный микрорайон с социальным жильем.

Модель развития межмуниципального скоординированного развития Московской агломерации. Данная модель распространена среди крупных городов развитых стран Европы и Северной Америки, в Японии. На мой взгляд, эта модель в наибольшей мере отвечает интересам нашего города, малого города в большом «мегаполисе» и гражданского общества как такового.
Она предполагает сохранение современных политико-административных единиц и создание координационного органа управления агломерацией. Управление Московской агломерацией или Большой Москвой представляется в виде двух структур: коллегиальный политический орган - Совет Большой Москвы и административно-исполнительный орган - Администрация Большой Москвы (АБМ).
Совет Большой Москвы состоит и представителей муниципальных образований (мэры городов, главы администрацией районов), крупнейших компаний, представленных в столичном мегаполисе и федерального центра. Совет Большой Москвы осуществляет политическое управление агломерацией, утверждает документы, подготавливаемые Администрацией БМ.

Администрация Большой Москвы – постоянно действующий орган, осуществляющий полномочия, переданные муниципальными образованиями АБМ (магистральный транспорт и инженерная инфраструктура, общеагломерационные объекты социальной сферы, градостроительство, экология и пр.). Администрация Большой Москвы осуществляет разработку и выполнение документов стратегического и территориального планирования на территорию Московской агломерации.
Бюджет Большой Москвы формируется из отчислений бюджетов Москвы, Московской области, муниципалитетов Большой Москвы, федерального бюджета и взносов компаний, входящих в Совет Большой Москвы. Администрация Большой Москвы имеет проектный характер работы, управляя проектами в т.ч. и по схемам государственно-частного партнерства.
Преимущества предлагаемого модели Совета и Администрации Большой Москвы следующие:
1. Сохранение существующей системы административно-политического деления, изменение которой финансово затратный механизм, требует проведение массы референдумов, многих лет перерегистрации компаний и т.д.
2. Сохранение системы местного самоуправления в городах и поселках Московской области, как одного из достижений демократического государства. Многие из городов Большой Москвы являются действительно городами со сложившимся городским сообществом, интересами, традициями, ядрами и периферией. В.И. Доркин и его команда многие годы вели борьбу за самостоятельность Дзержинского и самостоятельность является самоценностью.
3. Сохранение разных уровней принятия решений, административных органов управления. Города и поселки Подмосковья имеют локальные специфические проблемы, отличные от рядовых районов Москвы.
4. Возможность участия крупных компаний в управлении агломерацией и привлечения инвестиций в экономику мегаполиса.
В последние недели по инициативе нового мэра Москвы С.С. Собянина был создана коллегия Правительств Москвы и Московской области, которую можно рассматривать как один из прообразов предлагаемого Совета Большой Москвы. Одновременно, данная коллегия может быть и этапом поглощения Москвой Московской области. Последние три месяца СМИ и политические лидеры активно формируют почву для обоснования такого объединения. Впрочем, выбор пути реформы управления Московской агломерацией – это выбор между демократией и авторитаризмом. Мировые города, имеющие авторитарное управление, как правило, уступают в динамике развития мегаполисам с демократическими формами управления. Автору же хочется надеяться, что необратимые решения еще не приняты и в Московской агломерации возможно создание Совета Большой Москвы, в котором и мы, жители Дзержинского сможем участвовать, на равных с москвичами условиях.

P.S. Тем, кого заинтересовала данная тема, рекомендую прочитать книгу Анвара Шаха «Система управления на местном уровне в индустриально развитых странах мира» (итоги крупного исследования Всемирного банка) (http://www.vesmirbooks.ru/books/catalog/state/1412/). Проблемы Московской агломерации в архитектурно-планировочной сфере разобраны в журнале «Проект Россия», №57 «Столица» за 2010 г. (http://prorus.ru/pr/pr.htm); в вопросах социально-экономического развития в книге «Московская область сегодня и завтра: тенденции и перспективы пространственного развития» (http://novhron.info/books/61) (Махрова, Нефедова, Трейвиш, М.: Новый хронограф, 2009). Данные издания во многом легли в основу анализа и выводов данной статьи.

Comments

af1461
Feb. 11th, 2011 11:34 pm (UTC)
Мне кажется что при выборе третьей модели необходимо пересмотреть АТД Московской области, упразднив существующую районную структуру в кольце вокруг Москвы, образовав "городские округа", подчиненные непосредственно области. Существующая районная структура уже не является географически-оправданной, как например в других областях или на периферии МО, где районный центр является и инфраструктурным центром своего района.
Интересно - возможна ли модель "2,5", в которой такие городские округа оказываются подчиненными Москве как региону, а не как городу - без формального вхождения в состав города?
mingitau
Feb. 13th, 2011 10:27 am (UTC)
Про городские округа согласен. Есть масса примеров, когда район типа Люберецкого есть набор уже формально самодостаточных городов и поселков, которым приходится тем не менее подчиняться некой районной администрации.
Вариант модели "2,5" присутствует в единичном экземпляре - "Зеленоград" со статусом административного округа Москвы, но с 1991 г. "Зеленоград" не имеет статуса города. Наличие этого статус на мой взгляд важно для самосознания горожанина. Аналогично и с 8 городами в составе Санкт-Петербурга. Они хоть и сохранили статус городов, но не имеют админисративно-политического смысла, ибо входят в состав городских районов Петербурга, которые и так обладают лишь небольшой автономией.
Также вряд ли Правительство Москвы готово предложить статус "административный округ" городам ближайшего Подмосковья. Система из 10 АО выглядит устоявшейся и тот же Дзержинский с его 50 тысячным населением в среднем меньше даже, чем рядовой городской район Москвы, практически лишенный и местного самоуправления и автономии.

Модель "2,5" возможна лишь, если Москва изменит свою АТД и перейдет на модель рядовой области и края, где есть городские округа с их уровнем самостоятельности и полномочий. В такой исход ситуации слабо верится.

Текущий месяц

September 2019
S M T W T F S
1234567
891011121314
15161718192021
22232425262728
2930     

Page Summary

Теги

Powered by LiveJournal.com
Designed by Lilia Ahner